REVISTA DE LA CEPAL - NUMERO EXTRAORDINARIO

CEPAL CINCUENTA AÑOS
REFLEXIONES SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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haciendo referencia al código (LC/G.2037-P), Octubre 1998

Los desafíos de la globalización para Centroamérica

Gert Rosenthal
Ex Secretario Ejecutivo de la CEPAL

I. Introducción

Dudé sobre el tema que podría ser objeto de mi contribución a esta edición especial de la Revista de la CEPAL, que conmemora el quincuagésimo aniversario de la institución. ¿Sería apropiado dedicarla al análisis de la CEPAL misma, o sería preferible una reflexión sobre el desarrollo de la región? Y, en caso de inclinarme por lo último, ¿qué aspectos del desarrollo relevar? En algún momento, me estaba inclinando por escribir sobre las principales lecciones sobre el desarrollo latinoamericano y del Caribe en la última década: la década que me tocó estar al frente de la Secretaría de la CEPAL (entre otros aspectos, tribuna privilegiada de observación). Pero finalmente opté por dedicarme a mi preocupación del momento: cómo los países de mi propia subregión (Centroamérica) habrán de enfrentar los desafíos del futuro. Tomé esa decisión por dos motivos, ambos personales. Primero, mi estado de ánimo actual es mirar hacia el futuro, en vez de dedicarme a un análisis retrospectivo (aunque también habrá oportunidad, en su momento, para esto último). Segundo, mi retorno a Centroamérica ha sido, entre otros aspectos, un período de aprendizaje, Una manera de decantar las lecciones acumuladas y de ordenar mis propias ideas es a través de la reflexión escrita. De hecho, este artículo es el primero de lo que espero sea una serie de aproximaciones a cómo abordar el desarrollo en una subregión de América Latina que tiene muchos rasgos en común con el resto de la región y otros más propios de pequeñas economías agroexportadoras, también heterogéneas entre sí.

El presente ensayo, entonces, aborda los desafíos que la globalización de la economía depara para los países centroamericanos. Hay elementos de continuidad y de cambio en esta materia. De una parte, la decisiva incidencia del entorno externo sobre el comportamiento de las economías centroamericanas ha sido una constante de su historia económica, incluso desde tiempos de la Colonia. De otra, hoy hay rasgos cualitativamente distintos en ese entorno internacional que conviene precisar. Esto último sería el ingrediente de cambio.

II.  La globalización de la economía

Se ha abusado un tanto de la palabra "globalización". De ese abuso ha surgido una serie de lugares comunes acerca de los riesgos y de las oportunidades que encierra el entorno internacional para los países en desarrollo. Para algunos estudiosos, la globalización es una especie de panacea, que permitirá que los frutos materiales del crecimiento se propaguen a todos los habitantes del planeta a través de la completa integración de la economía mundial (FMI, 1997). Para otros, se trata de un fenómeno que tiende a beneficiar a los países grandes y ricos a costa de los pequeños y pobres (Ferrer, 1998).

En realidad, la globalización tiene efectos heterogéneos sobre distintos países y no cubre todas las actividades por igual (la agricultura es un ejemplo elocuente). Con todo, la creciente internacionalización de la economía es un dato con el cual, gústese o no, todos los países tendrán que aprender a convivir.

¿Qué se debe entender por el concepto de "globalización"'?  La mayoría de los estudiosos sobre la materia postulan que los avances tecnológicos, sobre todo en las comunicaciones y en la microelectrónica, han cambiado radicalmente la manera en que las naciones interactúan entre sí (Scholte, 1997). La producción a nivel planetario tiende a especializarse, pero, dentro de esa especialización, se descentraliza geográficamente en función de aprovechar ventajas comparativas de distintos países y regiones, Es común que un producto determinado contenga componentes elaborados en varias naciones. También se han producido importantes innovaciones en la manera en que esos productos se transportan, distribuyen y comercializan. De otra parte, los capitales se mueven con una facilidad asombrosa a través de las fronteras, con pocas restricciones y con virtualmente ninguna regulación (Bhagwati, 1998): una cifra frecuentemente citada es que las transacciones en los mercados cambiarios del mundo ascienden a 1.2 billones de dólares diarios, frente a los 8.0 billones anuales del comercio mundial (Ito y Folkerts-Landau, 1996).

La globalización de la economía no se limita al comercio y a los flujos financieros; también abarca la transmisión de tecnologías y conocimiento, el movimiento de personas a través de migraciones internacionales, las comunicaciones y la transnacionalización de la cultura. Al mismo tiempo, los fenómenos ambientales han adquirido un sesgo marcadamente transnacional (la degradación o contaminación en una localidad se propaga a otras con gran facilidad); lo mismo se puede afirmar de las enfermedades contagiosas y, entre muchos otros aspectos, del crimen organizado.

También están cambiando de manera significativa las características de los agentes que intervienen en la economía mundial. Una creciente proporción de las  transacciones comerciales y financieras está en manos de empresas transnacionales, quienes también son portadoras de inversión directa y de una creciente integración intersectorial e intrasectorial. Ese hecho crea múltiples vasos comunicantes entre empresas, lo cual contribuye a erosionar la eficacia de las fronteras nacionales como instancias de control sobre movimientos de bienes, de servicios y de capitales. Ello ha llevado a algunos autores a pronosticar -muy prematuramente- la eventual desaparición de la figura del Estado-nación (Falk, 1997), o al menos de advertir --con excesiva resignación-- la limitada eficacia de las políticas nacionales para salirle al paso a los efectos de la globalización.

III.. Centroamérica frente a la globalización

Como se dijo, la alta dependencia de los países centroamericanos de la economía internacional no es particularmente novedosa. El sector externo siempre fue decisivo para explicar los niveles de actividad económica, empleo, recaudación fiscal e inversión. Con todo, en contraste con ese antecedente histórico, la globalización de la economía encierra, desde la óptica centroamericana, al menos cinco rasgos cualitativamente distintos a la situación precedente. Estos son:

• Primero, la celeridad con que se produce el cambio en el entorno externo, lo cual, entre otros aspectos, exige mayor capacidad de adaptación que antaño y mayor flexibilidad para aprovechar "ventanas de oportunidad" que se van presentando.

• Segundo, la creciente intensidad de la competencia para acceder a mercados plantea mayores exigencias, en materia de precio, calidad, credibilidad, organización e innovación.

• Tercero, la facilidad con que los capitales se mueven a través de las fronteras nacionales, en ausencia de instancias de regulación transnacional, virtualmente le impone a cada país una fuerte disciplina en el manejo de las variables macroeconómicas. La reciente crisis asiática es ilustrativa de la sanción que asumen los países al no plegarse a esa realidad, sobre todo cuando no asumen medidas defensivas propias (CEPAL, 1998 b).

• Cuarto, las migraciones internacionales se constituyen, de un lado, en fuente de tensión, pero, de otro, en fuente de mayor interdependencia económica y cultural. Aunque la movilidad de personas no goza de la misma libertad que la movilidad de bienes, servicios y capitales, no es menos cierto que quizás hasta el 10% de los centroamericanos viven en países desarrollados.1/ Al mismo tiempo, hay una gradual reasignación de puestos de trabajo entre los países, que influye sobre la oferta y demanda de recursos humanos, y que sigue induciendo a muchos centroamericanos muy calificados a emigrar (la versión moderna de la "fuga de cerebros").

• Quinto, y quizás lo más importante: aspirar a una creciente participación relativa en la expansión de la capacidad productiva a nivel global no se limita a elevar la eficiencia de las empresas, sino del sistema económico, social y político en que éstas se insertan. 0 sea, los países que desean mejorar la calidad de su inserción internacional serán evaluados no sólo por la calidad de sus empresas, sino también por la calidad de sus instituciones y por el sistema económico, social y político en su conjunto.

¿Cuán bien preparada está Centroamérica para enfrentar los desafíos de la globalización? La intuición de cualquier conocedor de la subregión lo alerta que la respuesta a esta interrogante no es muy alentadora, y existe al menos un indicador cuantitativo que confirma esa intuición. Se trata del llamado "Indice de Competitividad Global" diseñado por el Foro Económico Mundial (Foro Económico Mundial, 1996, 1997 y 1998), y que fue adaptado por el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE) para analizar la competitividad de los países centroamericanos (INCAE, 1996). Dicho índice pondera ocho criterios que se consideran importantes para calificar a los países y colocarlos dentro de un ranking. 2/   Así, entre los 58 países examinados en 1996, el promedio ponderado de Centroamérica coloca a la región en el lugar número 49. La situación individual de los países de la región revela una situación todavía más preocupante: Guatemala, Nicaragua y Honduras ocupan casi los últimos lugares (53, 55 y 56, respectivamente), con lo cual se constata una importante brecha entre éstos países y El Salvador (lugar número 45) y especialmente Costa Rica (lugar número 35).

IV.  Los desafíos de la globalización

¿Cómo responder a esta situación?  De allí surgen los grandes desafíos que Centroamérica enfrentará en los próximos años. Estos no sólo constituyen su respuesta a la globalización, sino al desarrollo. Se mencionarán diez aspectos de especial relevancia, tanto para precisar la naturaleza y el alcance de los desafíos como para identificar las bases sobre las cuales se podrían erigir las políticas y estrategias de desarrollo a futuro.

1. Profundizar la democracia

Profundizar las democracias emergentes de la mayoría de los países centroamericanos (y consolidar la bien asentada cultura democrática en Costa Rica) no sólo tiene un valor intrínseco, sino que contribuye a mejorar el contexto en que la región pretende mejorar su competitividad internacional. La estabilidad política, la cohesión social, el fortalecimiento de las instituciones, la confiabilidad en un régimen de derecho y la seguridad ciudadana son, todos, elementos indispensables que determinarán si la región constituye un espacio geográfico capaz de alentar la inversión nacional y atraer inversión internacional en nuevas actividades productivas.

En ese sentido, el avance registrado en la región desde mediados de los años ochenta es dramático. Se logró poner fin a los conflictos armados en tres países, gracias a los esfuerzos internos, complementados por un esfuerzo genuinamente regional (el proceso de Esquipulas) y el apoyo internacional. Se ha avanzado en la senda de legitimar procesos electorales democráticos, y se han registrado importantes avances en el cumplimiento del respeto a los derechos humanos, civiles y políticos de los centroamericanos. Sin embargo, con excepción de Costa Rica, todavía no se asienta una genuina cultura democrática en la región, mientras que la sociedad civil al parecer tiene una actitud bastante escéptica ante algunas de las instituciones formales de la democracia, al juzgar por las encuestas periódicas que se realizan. Los partidos políticos son objeto de especial cuestionamiento; lo mismo se puede decir sobre algunas de las Asambleas Legislativas de la región, así como sobre la capacidad del Estado de administrar la justicia.

En síntesis, en lo que se refiere al marco político en que se inserta el esfuerzo de desarrollo, se ha registrado un indudable avance, pero aún queda un largo trecho por recorrer medido desde la óptica de las exigencias de la globalización. Ese sería, entonces, el primer desafío que demanda respuestas.

2. Fortalecer las instituciones

La debilidad de las instituciones democráticas forma parte de un síndrome más amplio, propio de países en desarrollo, que está notoriamente presente en el caso de la mayoría de los países centroamericanos: la debilidad de las instituciones. Ese término se emplea aquí en el sentido que lo describe el Premio Nobel de Economía (1993) Douglas North (North, 1990). En contraste con organizaciones, las instituciones constituyen los pivotes mismos de cada sociedad. Incluyen, por ejemplo, los derechos de propiedad, los contratos, las garantías legales, las reglas políticas de decisión y las normas de conducta, así como las costumbres informales; todos proveyendo un conjunto de incentivos y desincentivos a los individuos y a las organizaciones, y proporcionando un marco en el que aquéllos depositan su confianza para la generación de resultados colectivos.

Las organizaciones, públicas y privadas, que forman parte de la urdimbre institucional suelen revelar las mismas fragilidades que las instituciones mismas. Algunos ejemplos: el sistema educativo, el sistema de intermediación financiera, el sistema judicial, los mercados privados de capital, y el sistema de comercialización. Desde luego que la debilidad descrita plantea el dilema del huevo y la gallina: ¿hay que mejorar las instituciones para que se impulse el desarrollo, o hay que impulsar el desarrollo para que a la postre contribuya al fortalecimiento de las instituciones? En el mundo real, seguramente habrá efectos recíprocos entre el perfeccionamiento institucional y organizacional y la capacidad de acceder al desarrollo.

Sea como fuera, poca duda cabe que el rezago institucional y la debilidad de sus organizaciones dificultan la posibilidad de los países centroamericanos de mejorar su inserción en la economía mundial. De ahí que la política pública habrá de dar prelación al perfeccionamiento de las estructuras institucionales y organizativas en que se sostendrá el desarrollo futuro.

3. Vigorizar al sector público

Dentro del panorama de debilidades antes descrito, cabe destacar la insuficiente capacidad del sector estatal de cumplir el papel que se le supone, al menos en la mayoría de los países de la región. La baja eficiencia de la administración pública ha sido un problema secular, debido a un conjunto de factores que incluyen desde prácticas heredadas de la Administración de las colonias hasta la dificultad de atraer cuadros calificados, pasando por formas de organización caducas, diversas modalidades clientelistas y falta de probidad. En los últimos quince a veinte años, y no obstante serios esfuerzos de modernización de las instituciones del Estado (incluyendo la privatización de empresas públicas) en todos los países de la región, se advierten insuficientes avances, e incluso en algunos países el panorama se agravó.

Si bien la tendencia hacia regímenes políticos plurales y democráticos supone un mayor nivel de rendimiento de cuentas (accountability), ese hecho se ha contrarrestado debido al menos a tres factores. Primero, el paradigma que se puso en boga en Centroamérica en los años ochenta postulaba reducir la intervención pública en la economía a su mínima expresión, bajo la inteligencia de que el mercado era no sólo el mejor sino que el único mecanismo idóneo de asignación de recursos. En algunos países se produjo un ambiente francamente hostil a la acción pública, lo cual contribuyó, entre otros aspectos, a desprestigiar el servicio público.

Segundo, y al margen de consideraciones de tipo doctrinario, la crisis financiera de los años ochenta obligó a reducir la dimensión del Estado y su capacidad de intervención, generando un debilitamiento de hecho.Tercero, las tendencias arriba descritas también ampliaron la brecha en el nivel de remuneraciones del sector público en comparación con trabajos de similar categoría en el sector privado. La dificultad de atraer talento se hizo especialmente notoria entre los cuadros técnicos y superiores.

Por todo lo anterior, las críticas lanzadas al sector público en años recientes en la mayoría de los países centroamericanos se han convertido en profecías autocumplidas. A pesar de los esfuerzos de invertir la tendencia descrita, incluso con el apoyo de organismos multilaterales, hoy se advierten grandes lagunas -con diferencias de grado entre un país y otro- en la capacidad de gestión de los gobiernos en diversas áreas. Como ejemplos se pueden citar debilidades en la identificación y preparación de proyectos de inversión pública, en la calidad de las instancias de regulación de servicios públicos privatizados, en la formulación y aplicación de una política económica exterior coherente, y en la administración cotidiana de los hospitales y las escuelas públicas.

En síntesis, el desafío consiste en convertir a los gobiernos centroamericanos en agentes a los que debe exigirse los mismos niveles de eficiencia y eficacia que a los agentes privados, precisamente en aquellas áreas del quehacer nacional que corresponden a la actividad pública en una economía moderna. Hay experiencias relativamente exitosas en esta materia en otros países dentro y fuera de América Latina qué podrían constituir una buena base de cooperación horizontal.

4. Acortar el rezago tecnológico

En el universo de empresas centroamericanas, relativamente pocas se colocan en la frontera de la productividad o de las "mejores prácticas" a nivel internacional. Afortunadamente, sin embargo, en cada país hay un número de empresas que podrían llamarse "proactivas" frente a los desafíos de la globalización. Estas empresas han asimilado técnicas de organización modernas, han aplicado tecnologías de punta al proceso productivo, y se han sujetado a normas de producción y de comercialización internacionales. Han demostrado que, aun para productos básicos que tradicionalmente han respondido a las ventajas comparativas de la región -por ejemplo, el azúcar-, es posible elevar la productividad de manera significativa. También han demostrado que existe una muy incipiente capacidad de innovación. En consecuencia, el acceso a mercados con productos no tradicionales ha crecido.

La otra "buena noticia" es que las empresas proactivas no se limitan, como sería de suponer, a la categoría de grandes compañías. En Guatemala, por ejemplo, hay experiencias interesantes de pequeños empresarios, e incluso empresas cooperativas, que han tenido éxito en producir y exportar hortalizas y frutas.

En definitiva, hay suficiente experiencia de signo positivo como para demostrar: primero, que es posible adquirir competitividad aceptable a nivel de empresa; y, segundo, que esas experiencias pueden servir como fuente de inspiración para que se produzca un efecto de emulación entre el resto del universo de empresas.

Pero la "mala noticia" es precisamente que la vasta mayoría de las empresas, y sobre todo las microempresas que forman parte de ese universo, están muy lejos de adquirir niveles de productividad que les permitan sustituir importaciones de manera eficiente o competir en mercados internacionales. Algunas, las menos, adquieren una actitud defensiva frente a la competencia internacional, y se adaptan parcialmente a la necesidad de sobrevivir. Otras, las más, están en una actitud más bien pasiva, con serio riesgo de sucumbir ante la presión directa o indirecta de una economía internacional mucho más competitiva que antaño. Por añadidura, estas últimas actúan como grupos de presión frente a sus respectivos gobiernos, en búsqueda de distintos mecanismos de protección frente a la competencia externa, lo cual a veces contrarresta los esfuerzos de acercarse a mayores grados de competitividad internacional.

De ahí que, aunque suene a algo consabido, quizás el mayor desafío que la globalización le plantea a las economías centroamericanas es a nivel microeconómico (CEPAL, 1996 a): obligar a las empresas, existentes y futuras, a aplicar tecnologías "duras" y "suaves" (capital y formas de gestión) a sus procesos productivos para elevar su productividad y estar en condiciones de competir en su mercado nacional, el mercado regional y el mercado internacional.

Asimismo, la globalización planteará mayores exigencias en cuanto a los "nichos" que Centroamérica habrá de ocupar en el comercio internacional. Las ventajas comparativas de la región no sólo se derivarán de su dotación actual de recursos, sino de la agilidad con que los países logren aprovechar las potencialidades de la globalización. La incursión reciente de Costa Rica a la elaboración de semiconductores (microchips) es tan sólo un ejemplo de ese potencial. Dicho de otra manera, los países, a través de la política pública y de la capacidad de sus respectivos sectores privados, tienen la posibilidad de ampliar el espectro de actividades que forma parte de sus respectivos sistemas productivos -la oferta de bienes y servicios- para participar más dinámicamente en el proceso de globalización. Trátase, obviamente, de otra tarea imprescindible en la agenda prioritaria del desarrollo centroamericano.

5. Generar empleo productivo

Pero los aumentos en productividad pueden significar que la creación de nuevos puestos de trabajo por unidad de inversión o por unidad de producción tienda a bajar. Ello, cuando la oferta de mano de obra propende a crecer a tasas dinámicas. La versión estilizada de lo que ocurre en los países de la región refleja el mismo fenómeno observado en el resto de América Latina (OIT, 1997). Por un lado, la oferta en el mercado de trabajo crece a tasas elevadas ---entre 3% y 4% anual como reflejo de la expansión demográfica de los años setenta, la creciente incorporación femenina y un aumento relativo en la presencia de jóvenes en la fuerza de trabajo. De otro lado, las actividades "modernas" no generan suficientes puestos de trabajo para absorber a la población económicamente activa emergente, la cual encuentra refugio en actividades de baja productividad y reducida retribución en el sector informal urbano y, a veces, en la agricultura de subsistencia (Lagos y Arriagada, 1997). 3/  Si a esta tendencia se suma una fuerte caída en el nivel de remuneraciones reales en los años ochenta, apenas parcialmente recuperada en lo que va de los años noventa, la combinación de insuficientes puestos de trabajo y salarios reprimidos es acaso la principal explicación de la elevada incidencia de la pobreza que continúa registrándose en toda la región (CEPAL, 1998a).

Ciertamente, estas tendencias estilizadas también se presentan en Centroamérica (García-Huidobro, 1996), pero con algunos matices (Funkhouser y Pérez, 1998). En primer término, hay una considerable diferencia en la estructura del mercado de trabajo entre un país y otro. La importancia relativa del empleo rural es muy superior en Guatemala y Honduras que en el resto de los países; el empleo formal es superior en El Salvador y especialmente Costa Rica que en los otros tres. En segundo lugar, en algunos países, la emigración se suma al sector informal como ámbito de refugio de la fuerza laboral excluida. Como contraparte, algunos países centroamericanos son receptores de esa migración; se estima que en la actualidad hay más de 300 000 nicaragüenses radicados en Costa Rica. Asimismo, cuando las migraciones se dirigen a países desarrollados, a la postre generan remesas familiares que se han vuelto paliativos de la situación de pobreza de numerosas familias centroamericanas.

Pero acaso más importante es el hecho de que al parecer el sector moderno agrícola, los transables nuevos (incluyendo la maquila) y el empleo formal en el sector privado (no así en el sector público) sí tienden a generar nuevos puestos de trabajo a un ritmo relativamente dinámico, y, en todo caso, superior a la expansión de la población económicamente activa. Ello se debe a dos fenómenos. Primero, la considerable expansión de las exportaciones y su efecto indirecto sobre el empleo fonnal. Segundo, la mayor productividad por persona empleada se ha visto compensada, al menos en algunos países, por un desplazamiento hacia actividades más intensivas en el uso de mano de obra. Un ejemplo se encuentra en la producción y exportación de hortalizas y frutas en Guatemala, que generan hasta el triple del empleo que los cereales, lo que depende de varios factores, incluyendo el tamaño de la unidad agrícola (Carter, Barham y Mesbah, 1996).

Con todo, la agricultura moderna, los transables nuevos y el empleo formal sólo aportan entre la cuarta parte a un tercio del mercado laboral, dependiendo del país de que se trate, por lo que su capacidad de absorción de mano de obra emergente se ve muy constreñida, por muy dinámico que resulte su crecimiento. Además, y como se dijo antes, en la mayoría de los países no se han recuperado los salarios reales registrados en 1980. De ahí que el ingreso real de aquellos que encuentran ocupación en las actividades "modernas" no por fuerza refleja la misma tendencia que la generación de puestos de trabajo.

En síntesis, a pesar del panorama muy heterogéneo que se presenta en Centroamérica en materia de mercados de trabajo, y de los matices antes comentados, es claro que la generación de puestos de trabajo productivos es uno de los grandes desafíos que la globalización le plantea a la región, Este objetivo, que va más allá de simplemente recuperar la capacidad de un crecimiento económico dinámico, seguramente jugará un papel importante en la formulación y aplicación de políticas públicas en el futuro.

6. Reducir las desigualdades sociales

La falta de oportunidades de empleo productivo es acaso la principal, pero no la única, causa de una de las características más preocupantes de la mayoría de los países centroamericanos: con diferencia de grado entre uno y otro, y con la notable excepción de Costa Rica, éstas son sociedades marcadas por la desigualdad. La desigualdad tiene varios ejes: la distribución del ingreso, la distribución de los activos, la distribución del consumo, el régimen de tenencia de tierra, el acceso notoriamente desigual a oportunidades, así como a los servicios públicos y a la administración de justicia. También son reflejo de la desigualdad, la situación de grupos especialmente vulnerables, entre ellas las mujeres jefes del hogar y las comunidades indígenas.

Si bien hay insuficiencias de información tanto sobre la distribución del ingreso como sobre la incidencia de la pobreza, la magnitud del problema es bien conocida. En algunos países (Guatemala, Honduras), más del 70% de la población vive en situación de pobreza; en Nicaragua, casi dos tercios de la población; en El Salvador, algo menos de la mitad, y sólo en Costa Rica algo menos de la cuarta parte (CEPAL, 1998 a; Banco Mundial, 1995; Funkhouser y Pérez, 1998). En todos los países, la incidencia de la pobreza aumentó significativamente en los años ochenta, y se redujo levemente en los noventa. En consecuencia, la incidencia de la pobreza que se registra hoy es superior a lo que fue en 1980, y, desde luego, en cifras absolutas el número de personas que vive en situación de pobreza aumentó dramáticamente. Así, en la actualidad alrededor de 20 millones de centroamericanos viven en situación de pobreza, de los cuales 14 millones viven en condiciones de indigencia (CEPAL, 1998 a).

Otro tanto ocurre con la distribución del ingreso. En Guatemala y Honduras, el cuartil más pobre de la población participa en menos del 6% del ingreso, mientras que el decil más rico participa en más del 37% del ingreso. En contraste, en Costa Rica los coeficientes son del 9% y del 27%. Y, contrariamente a lo que sucede con la incidencia de la pobreza, la distribución del ingreso tiende a empeorar entre 1980 y 1995, o, en el mejor de los casos, estancarse (CEPAL, 1998 a ).

No es éste el lugar para entrar a un análisis detallado de las cifras y tendencias aludidas, ni de sus causas e implicaciones. Queda claro que son lo suficientemente graves, al menos en la mayoría de los países, como para plantear dilemas éticos y morales a la consolidación de los sistemas políticos democráticos, así como dilemas de política económica de continuar un patrón de desarrollo concentrador o excluyente. Ese panorama compromete la cohesión social que es indispensable para cualquier esfuerzo sostenido de desarrollo económico; situación que se ve todavía más compleja en el caso de Guatemala, ante el compromiso. consagrado en los Acuerdos de Paz suscritos a finales de 1996, de reconocer la Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.4/

Tampoco corresponde entrar aquí en un análisis de los efectos de la globalización sobre la equidad -tema en boga en los círculos académicos (Krugman y Venables, 1995)- ni los efectos de la desigualdad sobre la capacidad de los países de la región de mejorar su inserción en la economía internacional. Es bastante obvio que mejorar la equidad constituye uno de los grandes desafíos para los países centroamericanos, visto el panorama actual. Es más, muchas de las políticas que habrán de instrumentarse para responder a los desafíos de la globalización, como por ejemplo inversiones en la calidad de los recursos humanos de la región (educación, salud), serán funcionales tanto a los objetivos de crecimiento como de equidad.

7. Mejorar la calidad de los recursos humanos

En esa materias Centroamérica también revela elevados grados de heterogeneidad. En Costa Rica, alrededor del 20% del producto interno bruto se destinó al gasto social en la primera mitad de los años 90; en Nicaragua, ese coeficiente ascendió al 10%, y en Honduras, El Salvador y Guatemala al 7.8%, 5.5% y 3.3%, respectivamente (CEPAL, 1997). Sólo en educación y salud en ese período Costa Rica gastó alrededor de 100 dólares por persona, mientras que Guatemala gastó 14 dólares, con los demás países en situaciones intermedias (CEPAL, 1997, pp. 105-113). Las distancias que separan a los países en los dos extremos del espectro no podrían ser, pues, más pronunciadas.

Pero el problema no se limita a la magnitud del gasto social y a sus tendencias (en general, tendió a bajar o estancarse en los años ochenta y a recuperarse en los noventa), sino a la calidad y eficiencia de ese gasto. Así, en materia de educación, hay dramáticas diferencias entre un país y otro sobre la calidad del sistema, cobertura, repitencia y equidad, medida esta última en términos del grado de desventaja en que se colocan los alumnos provenientes de familias de bajos ingresos.

Ahora bien, todos los países, sin excepción, han registrado algunos avances en materia de reforma educativa, ampliando la cobertura (casi total, en el caso de Costa Rica), adaptando el contenido (curriculum de la educación primaria y secundaria, ampliación de la educación bilingüe en el caso de Guatemala, introducción de sistemas de medición de calidad, preparación de docentes, descentralización y mayor participación comunitaria). Con todo, y con la excepción de Costa Rica, los avances registrados se quedan muy cortos de las reformas instrumentadas en otros países latinoamericanos y del Caribe, la mayoría de los países asiáticos y los países desarrollados. Un ejemplo se encuentra en el campo de la informática educativa. Si bien hay experiencias interesantes en varios países latinoamericanos con la introducción de la informática al servicio de la educación, en Centroamérica sólo Costa Rica ha logrado introducir y fortalecer programas de esa índole. En los demás países, fuera de la informatización de la gestión educativa, la aplicación de la informática a la educación es incipiente o casi nula. (Guadamuz, 1998).

Dicho de otra manera, a pesar de los avances registrados en Centroamérica en materia de reforma educativa, la brecha que separa de otros países al menos a cuatro países de la subregión en materia de cobertura y calidad de educación tiende a aumentar. Ello va a contrapelo con las exigencias de la globalización, que valoran más que nunca la calidad de los recursos humanos como uno de los componentes importantes del grado de cornpetitividad. Por eso, cerrar la brecha en esta materia y sobre todo en la educación y capacitación 5/, constituye un desafío primer orden.

8. Mejorar la coherencia de la gestión macroeconómica

Los graves trastornos provocados por la crisis de los años ochenta hicieron que en Centroamérica, igual que en el resto de América Latina, se diera mayor prelación a la calidad de la gestión rnacroeconómica. Se impulsaron políticas más restrictivas en materia fiscal y monetaria, marcadas por la prudencia y la coherencia, sobre todo en los ámbitos de la política cambiaría, de tasas de interés, comercial y crediticio. Se impulsaron reformas fiscales tendientes a contrarrestar la pérdida en ingresos tributarios derivados de la liberalización unilateral (o sea, la reducción de aranceles a la importación) y la eliminación de gravámenes a la exportación. La vía predilecta fue el establecimiento de impuestos al valor agregado y una ampliación de la base (pero con una reducción en las tasas) de los impuestos que gravaban la renta de las empresas y de las personas.

Si bien es difícil establecer relaciones de causalidad entre la aplicación de políticas y el desempeño de las economías, pareciera existir cierta coincidencia de que la mejor calidad de la gestión macroeconómica en los países de la región explica la reactivación de las economías con relativa estabilidad de precios en los últimos años. De ahí también ha surgido cierta complacencia; como que si todo lo importante que se tenía que hacer en materia de política económica de corto plazo ya se hizo, y de aquí en adelante lo que corresponde es capitalizar sobre lo actuado; desde luego, con las modificaciones que las circunstancias aconsejen.

Esa complacencia de ninguna manera se justifica. Primero porque las experiencias históricas, dentro y fuera de la región han demostrado una y otra vez que la buena gestión macroeconómica requiere una actitud siempre vigilante y proactiva para ir adoptando el conjunto de políticas a las siempre cambiantes circunstancias. Segundo, porque con importantes diferencias entre un país y otro, resulta prematura la complacencia. Aun en los países donde se han logrado los equilibrios macroeconómicos, éstos al parecer permiten tasas de crecimiento moderadas (entre 3.5% y 4.5% anual) con inflación también moderada (5% al 12% anual). En cambio, lo deseable sería tasas de crecimiento del orden del 6% anual, con tasas de inflación más cercanas a la inflación internacional.

De aspirarse a una expansión más dinámica con estabilidad financiera, inmediatamente surgirían de nueva cuenta los seculares desequilibrios tanto en la cuenta corriente del balance de pagos como, en especial, en las finanzas públicas. De por sí, la mayoría de los países siguen revelando serias fragilidades en ese flanco, con sistemas impositivos débiles (el caso más dramático es Guatemala, con un coeficiente de tributación del 9%) o déficit fiscales de cierta consideración.

No es la intención hacer aquí un análisis de la situación actual de las economías centroamericanas, sino destacar que la buena gestión macroeconómica es otro de los desafíos que la globalización le impone a la subregión. La estabilidad del escenario rnacroeconómico es condición necesaria para responder al resto de los desafíos antes enumerados. Además de baja inflación y equilibrio fiscal, cabe mantener un déficit sostenible en cuenta corriente, un nivel de ahorro interno acorde con el proceso de inversión, preservación de un adecuado tipo de cambio real y cercanía de la demanda agregada a la plena utilización de la capacidad productiva existente.

9. Elevar el ahorro interno

¿Como se financiará el aumento en el gasto social, la expansión en la infraestructura básica, el fortalecimiento de las instituciones y sobre todo la ampliación de la capacidad productiva? En general, el coeficiente del ahorro nacional bruto es bajo en la mayoría de los países de la región (Costa Rica y especialmente Honduras constituyen la excepción); en promedio, inferior a la media para América Latina (CEPAL, 1996 a). Las cifras correspondientes a 1997 son las siguientes (CEPAL, 1998 c):

Como se observará, las diferencias de un país a otro en materia de ahorro nacional son notables. Tres de los países dependen, en alto grado, del ahorro externo para contribuir a la formación bruta de capital (El Salvador estuvo en situación similar hasta 1996); ello explica la menor dispersión en el coeficiente de formación bruta de capital (Guatemala es por mucho el país más rezagado en esa materia). También llama la atención que las tendencias de los últimos años no han variado mayormente, excepto en el caso de Nicaragua, que pasó de un desahorro nacional a una situación comparable a la de Guatemala en un período muy breve (CEPAL, 1996 b).

Como propuesta de tipo general, es claro que los países centroamericanos, y en particular Guatemala y Nicaragua, tendrán que hacer un mayor esfuerzo para generar ahorro interno y financiar su desarrollo futuro. Responder a este desafío se cruza con otros que se comentaron en las secciones anteriores, incluso mejorar la gestión macroeconómica; perfeccionar las instituciones (en este caso, el sistema de intermediación financiera, los mercados de capital, los sistemas de previsión social, los sistemas de ahorro para vivienda y los entes regulatorios); y fortalecer la capacidad financiera del sector público.

10. Defender los recursos naturales y el medio ambiente

El medio ambiente y los recursos naturales de Centroamérica han sido agredidos por agentes en ambos extremos de la estructura de ingresos. Los pobres, sobre todo en el área rural, tienden a ocupar las tierras de mala calidad, muchas veces en laderas, lo que contribuye a la deforestación y a elevados grados de erosión y pérdida de suelos. También cubren buena parte de sus recursos energéticos mediante el uso de la leña, otro factor que contribuye a la deforestación. Las empresas agrícolas modernas incurren en una sobreexplotación de recursos naturales, frecuentemente con tecnologías poco racionales desde el punto de vista ambiental, incluido el uso incontrolado de agroquímicos.

En general, la región sufre de altas tasas de deforestación (en el caso de Guatemala, una pérdida del 50% de sus recursos entre 1950 y 1997), degradación de la tierra, deterioro de las cuencas, pérdida de biodiversidad y contaminación de los ríos, lagos y zonas costeras. En las áreas urbanas se presenta una creciente contaminación del aire, debido a las actividades industriales, el tráfico vehicular, la generación de electricidad y las industrias de servicio. También se presentan pérdidas de suelo por asentamientos humanos no planificados; se generan 20 000 toneladas de basura diaria, que incluyen residuos peligrosos, con una notable falta de capacidad de recolección (CCAD, 1998).6/ El grado de deterioro ha llegado a tal punto que, en los últimos años, se empieza a perfilar cierta conciencia ambiental, y la necesidad de abordar el desarrollo de una manera ambientalmente sustentable. Esa conciencia recibió un importante impulso a raíz de la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, y se refleja en los compromisos adoptados por los gobiernos de Centroamérica, Panamá y Belice en virtud de la llamada Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.7/ Este esfuerzo se describe como "una iniciativa de políticas, programas y acciones a corto, mediano y largo plazo que delinea un cambio de esquema de desarrollo, de nuestras actitudes individuales y colectivas, de las políticas y acciones locales, nacionales y regionales hacia la sostenibilidad política, económica, social, cultural y ambiental de las sociedades" (CCAD, 1994). Si bien se trata de un concepto integral de desarrollo, que abarca aspectos económicos, sociales, políticos y culturales, los compromisos dan cierto énfasis al manejo sostenible de los recursos naturales y mejora de la calidad ambiental.

Entre los avances que cabría mencionar están la creación de instancias regionales, como la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo y el Consejo Centroamericano de Bosques y Areas Protegidas. Este último maneja proyectos como el Corredor Biológico Mesoamericano e impulsa el establecimiento de estructuras nacionales para consolidar los sistemas nacionales de áreas protegidas, que en la actualidad ascienden a unas 390.

Sin embargo, muchos de los compromisos adquiridos hasta ahora van poco más allá de declaraciones de buenas intenciones. La falta de recursos, relativamente poco apoyo de la sociedad civil, legislación deficiente o carente de regulaciones precisas y poca capacidad institucional son algunos de los obstáculos que se oponen al desarrollo más ambientalmente racional en Centroamérica. En consecuencia, la subregión reúne en su seno algunos de los países que en América más han abusado en la degradación de sus recursos naturales (Guatemala, Honduras) y a la vez al menos uno (Costa Rica) entre los que más ha hecho en los últimos tiempos para cambiar el signo de esa tendencia.

Poca duda cabe que la incorporación de la variable ambiental al proceso de desarrollo e incluso la posibilidad de aprovechar los recursos naturales y el medio ambiente corno los principales activos para impulsar ese desarrollo, constituye uno de los grandes desafíos de la globalización.8/ Los avances ya registrados, especialmente en Costa Rica, y la existencia de una plataforma mínima de acuerdos en el marco de 1a Alianza para el Desarrollo Sostenible, parecen constituir un punto de partida adecuado para avanzar en esta materia en los próximos años.

V. La globalización y la integración económica

Del decálogo de desafíos antes enumerado, dos cosas llaman la atención. La primera es que, a pesar de los evidentes rezagos observados en la mayoría de los países de la región para responder a las exigencias de la globalización, no se parte de cero. Como el proverbial vaso que, para el optimista, está medio lleno mientras que, para el pesimista, se encuentra medio vacío, se pueden destacar tanto avances como insuficiencias en los los últimos lustros. Ciertamente, entre 1os primeros hay que destacar el final de los conflictos armados en tres países y la gradual consolidación de sistemas políticos plurales y democráticos. También en materia económica se observan mejoras en el desempeño a nivel rnacroeconómico y avances parciales, a veces aislados, en la respuesta a la globalización a nivel microeconomico. En todo caso, los avances registrados deberían ser fuente de aliento para continuar en la senda de una respuesta integral, sistemática y vigorosa a los desafíos de la globalización, así como para responder a las grandes insuficiencias, aún presentes y comentadas en párrafos anteriores.

El segundo aspecto que llama la atención es objeto de estas reflexiones finales. Se trata de la considerable distancia que separa a un país -Costa Rica-de los demás precisamente en aquellas características que son las más determinantes para condicionar el grado de competitividad internacional. En ese sentido, Centroamérica, igual que América Latina es, sin duda, una región heterogénea . Ello no debería ser obstáculo para profundizar la cooperación intrarregional (ni a nivel centroamericano, ni latinoamericano). Pero las exigencias de la globalización en cierto sentido han acentuado la heterogeneidad, al poner de relieve aspectos que acaso en el pasado no eran tan centrales a la inserción internacional. Ello es así en materia de desempeño y también en el ámbito de las políticas públicas.

Así, por ejemplo, en contraste con los demás países de la subregión, Costa Rica tiene instituciones políticas más estables y consolidadas; una población más sana y con un grado mucho más alto de instrucción; 9/ una sociedad con menos desigualdades y mayor cohesión social; un sector público con mayor tradición de profesionalismo e integridad; políticas más avanzadas en materia de defensa de los recursos naturales y del medio ambiente; y, en general, mejor infraestructura física y energética.

La heterogeneidad descrita puede conducir a varios escenarios. El más deseable, desde luego, es que con el tiempo la distancia que separa a Costa Rica de los demás países se vaya acortando, conforme estos últimos avancen en responder a los desafíos de la globalización. Incluso la cooperación intrarregional puede (y debe) cumplir un papel importante en el desarrollo de ese escenario. Otro desenlace, sin embargo, es que la delantera que ese país ya les lleva a los demás facilitará su inserción en la economía internacional, en forma individual, acentuando la distancia aludida, y generando una posible tensión, en dicho país, entre los imperativos de la globalización y el cumplimiento de los compromisos de la integración centroamericana..10/

Como se sabe, hay un recio debate sobre los posibles conflictos entre políticas que favorecen el regionalismo y aquellas que persiguen el multilateralismo (Lawrence, 1991; Carisson y Ramphal, 1995). En los últimos tiempos se ha afianzado la idea de que no son obligadamente objetivos antagónicos, sino complementarios, y hasta que se pueden reforzar de manera recíproca. Ese punto de vista ha sido sostenido, por ejemplo, por la CEPAL (CEPAL, 1994) y está implícito en la nueva generación de compromisos integradores en la región e incluso en el Hemisferio.11/

Centroamérica es un virtual laboratorio de las tensiones que pueden surgir entre los compromisos regionales y aquellos que apuntan a mejorar la inserción de los países, individualmente considerados, en la economía mundial. El hecho de que algunos de esos compromisos involucran a cinco países, otros incluyen a Panamá y todavía otros a Belice, sólo complica el panorama. Así, cuando el espíritu de los compromisos integradores sugiere la conveniencia de que al menos los cinco países centroamericanos negocien conjuntamente frente a terceros países cuando se trata de acordar preferencias comerciales, en la práctica Costa Rica sentó un precedente que se aparta de ese espíritu al suscribir un Tratado de Libre Comercio con México en abril de 1994.12/

Otro ejemplo de las consecuencias que pueden surgir de la diferenciación entre los países centroamericanos se encuentra en la capitalización de Costa Rica sobre sus ventajas comparativas para atraer nuevas inversiones en la rama de semiconductores y otros componentes electrónicos, lo cual representa un salto cualitativo en la industrialización que no se ha reproducido en los demás países de la región.

Lo anterior no significa que las fuerzas potencialmente centrífugas de la globalización necesariamente terminen por fragmentar a Centroamérica, pero decididamente sí significa que la agenda de la integración centroamericana habrá de hacerse cargo de ese riesgo.Desde luego, no se trata de impulsar la integración como un objetivo en sí, sino como una instancia funcional al desarrollo en Centroamérica. En ese sentido, la agenda prioritaria del proceso de integración debe concentrarse hoy en aquellos temas en que se advierten economías de escala o de aglomeración y en atacar los grandes desafíos enumerados en la sección precedente. Dicho de otra manera, la integración económica debe coadyuvar a mejorar la calidad de la inserción de cada país y de la región en conjunto en la economía internacional.

Al revisar las declaraciones políticas de los últimos tiempos,13/ así como la agenda formal del proceso de integración, se llega a la conclusión de que sólo cumple en forma parcial con esa premisa. Esa agenda es sumamente amplia, aunque sin mayor jerarquización de prioridades (todo aparece como importante). De otra parte, en la práctica, las actividades concretas se concentran en la agenda comercial, tanto para perfeccionar el mercado común como para avanzar en la concertación de acuerdos preferenciales con otras agrupaciones de países, incluyendo la creación de una zona de libre comercio de alcance hemisférico (SIECA, 1998 También se han dado pasos -insuficientes- para emprender acciones conjuntas en la defensa de los recu sos naturales y el medio ambiente, 14 / y en el desarrollo de la infraestructura física con una concepción regional (INCAE, 1997).15/ En cambio, es poco lo que se propone en materia de cooperación subregional en áreas tan críticas como la modernización productiva,16/ el desarrollo de los recursos humanos 17/ y el desarrollo institucional.

De ahí que otro desafío, conceptual y práctico, que la globalización de la economía le plantea a Centroamérica se encuentra en el ámbito de la propia cooperación intracentroamericana. Si bien se han adoptado numerosos compromisos en los últimos tiempos, e incluso se han creado nuevas instituciones en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), no queda claro si éstos son de importancia inmediata para mejorar la capacidad de los países de esta subregión de afrontar a los retos de la globalización. Importa, entonces, asegurar que el contenido y el alcance de la actividades adoptadas en el marco de la integración cumplan con ese cometido.

Para terminar , del recuento de los desafíos antes enumerados, que también constituyen el recuento de la agenda prioritaria para el desarrollo centroamericano de frente a un nuevo siglo, se desprenden orientaciones relativamente obvias de política pública, tanto a nivel de cada país como para la subregión en su conjunto. Es de esperar que esos desafíos tengan el efecto de actuar como un acicate que movilice el esfuerzo de los centroamericanos para responder creativa y tesoneramente a las exigencias de la globalización.

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Notas:

1/ Según el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE:), los censos de 1990 en los Estados Unidos de América registraron más de 1 millón de personas que habían nacido en un país centroamericano. Hay que suponer que esa cifra subrepresenta la cantidad de centroamericanos que realmente viven en aquel país.

2/ Grado de apertura, desempeño del gobierno, calidad de los mercados financieros, calidad de la infraestructura, desarrollo y aplicación de tecnología, calidad de la gestión gerencial, calidad y ordenamiento del mercado laboral y calidad de las instituciones

3 / Para un análisis más extenso sobre esta materia en Centroamérica, referido en especial a los efectos del ajuste sobre el empleo, véase el excelente libro compilado por Edward Funkhouser y Juan Pablo Pérez Saínz, y con contribuciones sobre cada uno de los países de Maribel Carrera Guerra (Guatemala), Kay Eekhoff Andrade (El Salvador), Rosibel Gómez Zúñiga y Maritza Guillén Soto (Honduras), Juan Rocha y Julio César Terán (Nicaragua), y Allen Cordero y Minor Mora (Costa Rica).

4 / Para un interesante análisis del posible contenido y alcance de lograr una sociedad plutiétnica, véase Cojtí Cuxil, 1996.

5/ La brecha en materia de salud es menos dramática, al menos a juzgar por los indicadores de morbilidad, mortalidad y expectativa de vida. Aun así, y, nuevamente con la excepción de Costa Rica, queda mucho por hacer en esta materia. A título de ejemplo, en 1990 la mortalidad infantil en Costa Rica era de 13.9 por cada mil niños nacidos vivos; en Guatemala fue de 55 , y en Nicaragua de 72 (ops, 1994).

6/ En la fuente citada se presenta un balance detallado del estado del medio ambiente y de los recursos naturales en la región.

7/ Adoptada por la XV Reunión de Presidentes, celebrada en Guácimo, Limón, Costa Rica, el 20 de agosto de 1994.

8/ Una idea que se ha propuesto en el contexto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático es que Centroamérica impulse los sumideros de bióxido de carbono

9/ En el índice de desarrollo humano del PNUD (1996), Costa Rica ocupa el lugar número 31; Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua los números 112, 114 , 115, y 117, respectivamente.

10/ Las diferencias entre Costa Rica y los demás países no son un fenómeno nuevo. Sin embargo, en la etapa de industrialización sustitutiva de importaciones, el mercado ampliado constituía un incentivo para que dicho país permaneciera dentro del Mercado Común. No obstante el hecho de que el comercio intracentroamericano sigue siendo importante (1.8 mil millones de dólares en 1997), hoy la principal justificación para Costa Rica de asociarse a los demás países es mejorar su capacidad para competir en terceros mercados.

11/ Los compromisos adquiridos en ambas Cumbres de las Américas (Miaini, 1994 y Santiago de Chile, 1998) aluden a la creación de la Zona de Libre Comercio de las Américas como algo compatible con el multilateralismo.

12/ Hasta la fecha de redactar este ensayo, tres países centroamericanos -El Salvador, Guatemala y Honduras- negociaban conjuntamente un acuerdo similar con México.

13/ En especial el Plan de Acción Económica para Centroaméiica (PAECA) adoptado durante la VII Cumbre Presidencial celebrada en Antigua Guatemala en junio de 1990.

14/ Lo anterior, a pesar de los compromisos contenidos en la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, adoptada en Guácimo, Costa Rica, en agosto de 1994.

15/ Existe un Consejo Sectorial de Ministros de Transporte que explora medidas de facilitación del transporte y la ampliación de la infraestructura de transportes. Asimismo, en su XVII Reunión, dicho Consejo acordó actualizar el estudio sobre la expansión del sistema regional de transporte.

16/ Aunque el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAF) tiene un interesante programa que impulsa elevar el grado de competitividad de las empresas centroamericanas y del contexto en que éstas se inscriben.

17/ No obstante la creación, en 1995, de una Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA). Sin embargo, esa Secretaría dispone de un plantel mínimo de personal y no ha incursionado en el tema de la educación.