REVISTA DE LA CEPAL - NUMERO EXTRAORDINARIO

CEPAL CINCUENTA AÑOS
REFLEXIONES SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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haciendo referencia al código (LC/G.2037-P), Octubre 1998

La apuesta educativa en América Latina

Ernesto Ottone, Secretario de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

1. América Latina en el proceso de globalización

El optimismo político 1/ y el optimismo tecnológico 2/ en torno al proceso de globalización y la guerra fría de postguerra han ido perdiendo fuerza al calor de las profundas ambigüedades, contradicciones y desencantos que han caracterizado a esos procesos tanto en sus efectos económicos y sociales como en los políticos. Si bien todavía el optimismo tecnológico tiene cultores y vigencia, el optimismo político se ha visto opacado por visiones más escépticas o francamente pesimistas; 3/ éstas ponen el acento sobre todo en los peligros y los problemas que presenta la actual situación mundial y subrayan las tendencias hacia la exacerbación de los conflictos políticos, sociales y culturales en curso que podrían generar un mundo más antagonista, inequitativo y fragmentado. Se señala la gran posibilidad de que aparezcan sociedades cada vez más separadas, con elites modernas atrincheradas frente a masas excluidas, y que los excluidos formen comunidades que no se remitan a consensos cívicos nacionales, sino que tiendan a refugiarse en las idiosincrasias tradicionales-locales, regionales, étnicas, carnales y religiosas que refuerzan procesos de desintegración propicios para un atrincheramiento antimoderno y reacciones contrarias al desarrollo.

Es evidente que más allá de interpretar la actual realidad en clave optimista o pesimista es necesario reconocer que es profundamente ambivalente, está llena de peligros reales y también de enormes posibilidades. Como bien lo señala Jean Daniel (1995), "Nos dirigimos sin brújula y sin estrellas hacia un futuro mundialista, pero nos dirigimos entre las más tumultuosas convulsiones". Ello está obligando a todos a pensar en futuro como una construcción cuidadosa y frágil que no está predestinada ni a un inevitable progreso ni a la catástrofe. Es una construcción tan difícil, que Dahrendorf define la obtención de la prosperidad, la democracia y la ciudadanía para todos como la cuadratura del círculo (Dahrendorf 1995).

La magnitud de los cambios afectó severamente a América Latina, que los percibió con retraso; se explica así la extrema vulnerabilidad de la región durante la crisis de los 80, cuando se desplomó el financiamiento externo y se estremecieron las economías de la gran mayoría de los países. Estos países debieron reorientar su estrategia de desarrollo en el marco de un rudo e inevitable ajuste, cuyo costo social fue altísimo.

El tremendo esfuerzo realizado ha tenido resultados ambiguos y diferenciados, con avances y rezagos, Sin duda se ha avanzado en el logro de una recuperación económica moderada, una creciente estabilidad financiera, una gradual diversificación y modernización de los sistemas productivos, una mejor gestión macroeconómica y un leve aumento del ahorro y de la inversión, basado en parte en una considerable afluencia de recursos externos. Todos estos avances se dieron en un marco de una creciente democratización de los sistemas políticos y un marcado incremento de la interdependencia de los países de la región, impulsado por una nueva generación de acuerdos formales de integración. En cambio los avances son mucho menores en el terreno de la equidad y la disminución de la pobreza. El ritmo y las características del crecimiento económico actual continúan generando un menor número de empleos productivos que el requerido; sigue existiendo una marcada desigualdad en la distribución del ingreso y el ritmo de disminución de la pobreza es lento e irregular.

Por todo ello es posible concluir que, pese a los esfuerzos realizados para superar la situación de inequidad social en materia de impulso y reconversión de las políticas sociales, de reformas en el campo educativo, de la salud y de la seguridad social persiste un rezago que hace cuestionar la sustentabilidad del proceso de desarrollo y obstaculiza la densidad democrática y ciudadana de la región.

Estamos, entonces, frente a una realidad compuesta, donde si bien la región ha superado los rasgos más graves de la crisis de los 80, y no se encuentra ni descolgada de la economía global ni es el "último de la clase", como región tampoco está entre los primeros: sus resultados son más bien medianos que buenos y se encuentran todavía muy distantes los elementos de dinamismo económico a base de la incorporación de progreso técnico, de equidad, sustentabilidad y solidez democrática que supondría una competitividad auténtica.

II. La apuesta educativa

Cada vez existe más coincidencia en los análisis en señalar que para elevar su competitividad el mayor desafío que enfrentan las naciones es la transformación de la calidad educacional.

Abundan las comprobaciones de que existe una alta correlación entre el esfuerzo educativo y la capacidad de conjurar los peligros más graves de la desigualdad y exclusión y de producir avances históricamente acelerados en términos de un desarrollo equitativo (CEPAL/OREALC, 1992).

Paradójicamente hay igual consenso en señalar que los sistemas educativos presentan un fuerte desajuste entre las esperanzas en ellos cifradas y su realidad. Aparecen como hijos de una sociedad industrial que se erosiona rápidamente con estructuras y orientaciones más ligadas al siglo XIX que al siglo XXI.

Su funcionamiento responde a las necesidades que tuvieron esas sociedades de generar una jerarquía para la industria, producir un fuerte credo en torno al progreso ascendente de la ciencia y la técnica, crear suficiente mano de obra calificada y técnicos capaces de operar maquinarias complejas y formar una elite que dirigiera y orientara la sociedad. Además, la educación debía formar los consensos ideológicos básicos que permitieran la integración social.

Esos sistemas fueron fundamentales en la construcción de la sociedad industrial y factor de integración y movilidad social. Formaron los ejércitos productivos, aquellos espíritus de la escuela primaria con "ideas claras y distintas" que reducían lo complejo a lo simple, separaban lo ligado y las contradicciones del entendimiento (Morin, Bochi y Ceruti, 1991). Inspirada en la mecánica, su orientación metodológica se basó sobre todo en los valores de la disciplina, el raciocinio lineal, la precisión y la exactitud. Como señala Gaudin (1991), "En breve, ellas privilegian netamente las cualidades de orden y método en detrimento de las capacidades creativas".

La eficiencia de los sistemas educativos comenzó a decaer cuando cambió el paradigma de la sociedad y ésta tuvo nuevas exigencias.

Esa pérdida de eficacia entra en el tema de la calidad de la educación, en torno al cual recientes investigaciones muestran que hay, en las sociedades más desarrolladas, nuevas formas de iletrismo y manejo insuficiente de los códigos básicos de habilidades y capacidades de comprensión de jóvenes que han pasado doce o más años por la escuela; una notable falta de preparación para acceder al mercado del trabajo y falta de respuesta a sus demandas; y una inversión de la capacidad integradora de los sistemas educacionales que presentan una tendencia cada vez más segmentadora que reproduce y aumenta las desigualdades.

América Latina no escapa a los problemas señalados pese a los notables esfuerzos realizados desde la postguerra. Ellos se plasmaron en una fuerte reducción del analfabetismo absoluto, un progreso cuantitativo espectacular en la educación básica, cuya cobertura alcanza en la actualidad un promedio de 90% de los niños de la región, y un fuerte crecimiento también de la educación secundaria y superior.

Sin embargo, a los problemas de cobertura que aún enfrenta un número de países menos desarrollados, se suman hoy, en todos, graves problemas relativos a la calidad y a la pertinencia de la educación; la tasa de repitencia se encuentra entre las más altas del mundo, concentrándose en los primeros grados; y el 40% de los niños escolarizados abandona la escuela antes de finalizar la educación primaria. Las diferencias tienden a hacerse más profundas, así como los desequilibrios urbano-rurales.

Todo ello hace que el sistema educativo sea hoy más segmentador que integrador, que se aleje cada vez más de las exigencias de la producción y que se vuelva cada vez más inadecuado frente a las demandas del mercado de trabajo.

Por ello la transformación educativa se ve como un proceso clave para responder a las nuevas necesidades de una sociedad del conocimiento y para detener los procesos de desintegración social. Se trata pues de generar una educación que prepare para la vida en un proceso productivo cambiante, menos jerárquico, y más basado en una organización reticular, con carreras que no serán lineales y cuyas fronteras no serán las de un país sino las del mundo, donde se requerirá más iniciativa que docilidad, más creatividad que orden. Como lo señala Reich (1991), la educación que prefigura las funciones de futuro debería tender a generar: capacidad de abstracción, un pensamiento sistémico complejo e interrelacionado, habilidad de experimentación y capacidad de colaboración, trabajo en equipo e interacción con los pares. En suma, una educación fluida e interactiva que cree una mente escéptica, curiosa y creativa, Estas exigencias del nuevo proceso productivo se entrelazan con las virtudes ciudadanas de democracia y participación. Todo el esfuerzo de la transformación educativa para responder a un futuro que sea moderno, democrático y sustentable será el de no hacer de la competitividad sinónimo de barbarie y exclusión ni de la solidaridad sinónimo de pasividad e ineficiencia.

Para que esta transformación educativa responda tanto a los objetivos de competitividad como de ciudadanía debe al menos responder a cuatro condiciones fundamentales:

- 1. Una relación sólida con la modernidad. En la actual sociedad del conocimiento, gran parte de la adquisición de información y de la comunicación transcurre fuera de toda estructura organizada o institucional y por ende fuera de la escuela. Pasa a través de una inmersión creciente e inevitable en el mundo de las comunicaciones. Los medios de comunicación son realidades poderosísimas de muy rápido desarrollo. La formación del imaginario colectivo y de lo que la gente sabe está fuertemente generado por ellos. Si el sistema educativo no se construye tomando en cuenta esa realidad para fortalecerse y desde ahí desarrollar su función, tenderá a perder significación real y se devaluará aún más; las habilidades y los conocimientos tenderán a ser adquiridos por fuera, de manera desordenada, y se producirán más bien bárbaros con habilidades y conocimientos, que ciudadanos educados.

El sistema educativo sólo puede adquirir la centralidad esperada si es capaz de asumir de manera acelerada las nuevas tecnologías y usarlas para reforzar una propuesta fuerte en la entrega de habilidades y en la formación ciudadana.

Por lo tanto la transformación educativa supone una fuerte apertura del sistema educativo al mundo real, la ruptura de su aislamiento, un salto en la puesta al día de su metodología -para acompasarla con las exigencias que planteen las transformaciones del sistema productivo, las comunicaciones y la vida ciudadana- y una renovación de su contenido con relación a las transformaciones del mundo del trabajo.

- 2. Una relación extremadamente sensible con la transformación productiva en curso. Existe una bibliografía cada vez más amplia dirigida a analizar el carácter no coyuntural del desempleo y su ligazón estructural con las transformaciones productivas vinculadas a los procesos de globalización y a la incesante generación de tecnologías nacidas de la revolución de la información. 4/

Las cifras a nivel universal y particularmente las de los países desarrollados parecieran confirmar las versiones más pesimistas que consideran que la caída del empleo actual no tiene nada que ver con las oleadas precedentes en la historia. Sería así inútil esperar una recuperación del nivel del empleo absorbiendo, con nuevos empleos, los destruidos por la innovación tecnológica y las exigencias de la competitividad global. En efecto, los empleos que se crean no responden a la magnitud de los que se cierran, ya que, por su naturaleza, no son para todos y las políticas de reciclaje y formación profesional no han estado, por lo menos hasta ahora, en condiciones de resolver el problema.

Aunque la versión más pesimista deba ser morigerada a la luz de algunas experiencias parcialmente exitosas, estamos frente a un problema muy grueso, cuya solución no es estrictamente económica y que tiene impactos muy fuertes en el ámbito de la integración social y de los valores en nuestras sociedades.

Cuán profundo es, se aprecia por el hecho de que soluciones como las del tiempo compartido y la disminución del tiempo de trabajo se discuten no tan sólo en el ámbito académico sino que forman parte de las decisiones gubernamentales, como se aprecia en propuestas recientes de los gobiernos de Francia e Italia.

El problema tal y como se da en los países desarrollados no presenta las mismas características y agudeza en la región. Sin embargo conviene tener esa situación a la vista para pensar en las posibles medidas a nivel del sistema productivo y del sistema educativo que pudieran prevenir una situación similar.

El problema nuestro se centra en que "el tipo de reestructuración productiva que siguió a los ajustes, los cambios de los precios relativos y la liberalización comercial, no se han traducido aún en la suficiente generación de puestos de trabajo ni en la disminución de las desigualdades. Tras haberse revertido (aunque no siempre superado) las caídas del empleo y la agudización de las desigualdades y la pobreza producidas durante la recesión y los ajustes, en la actual fase de crecimiento los empleos de buena calidad han aumentado en forma muy lenta y las remuneraciones relativas a los trabajos de diferente calificación han tendido a distanciarse" (CEPAL, 1996a).

Ese distanciamiento se expresa en una concentración alta y persistente de la distribución del desempleo en los deciles de menores ingresos.

En algunos países en el decil de los más pobres la tasa de desempleo es 4 veces superior a la tasa media y es poco afectada por las fluctuaciones de la desocupación total. Si a esto se agrega que en el 20% de los hogares de más altos ingresos, el nivel de desempleo es muy bajo y no varía de acuerdo con la tasa global, parece evidente que el dinamismo económico y la difusión del progreso técnico tienen repercusiones importantes para el empleo en la base de la pirámide (CEPAL, 1995).

Estamos, entonces, ante la necesidad de modificaciones para que el proceso de desarrollo actual, por una parte, consolide lo avanzado en materia de estabilidad macroeconómica, apertura y control de la inflación y, por otra, dinamice mucho más el crecimiento, sobre todo que levante las barreras que minimizan la difusión social de sus beneficios.

El sistema educativo tiene un papel central en esta empresa. De ahí que sea fundamental estudiar todas las interacciones posibles entre una educación renovada y un estilo de crecimiento capaz de generar los empleos productivos necesarios, que permitan sociedades más equitativas e integradas.

La rentabilidad de la inversión educativa ha sido probada ampliamente, así como su efecto sobre la equidad. Se ha demostrado que "existe una relación fuerte y directa entre más y mejor educación y la reducción de la pobreza", definiéndose "como indicador de la relación entre educación y bienestar social el número de años requeridos para contar con 90% o más de probabilidades de no caer en la pobreza", señalándose que "para el caso de la región en las áreas urbanas este indicador alcanza 10 a 12 años de estudio y cada vez más, el ciclo medio completo" (CEPAL, 1996b).

Una profunda reforma de la educación que tenga muy en vista los cambios del mercado de trabajo, que incorpore en su diseño al sector empresarial, que se relacione con políticas dirigidas al alza de la productividad y a la difusión del progreso técnico podría ampliar su papel de canal de la movilidad. Tendría efectos simultáneos sobre la equidad y la competitividad y contribuiría al crecimiento de las ocupaciones que producen mayores ingresos, ampliando las posibilidades de acceso a ellas por mérito, lo que revalorizaría la credencial educativa y disminuiría la actual segmentación. Todo lo anterior puede contribuir a contrarrestar las actuales tendencias concentradoras del desarrollo.

- 3. Abordar de manera simultánea los objetivos de modernidad y ciudadanía. Un sistema educativo que se plantee por objetivo educar para la modernidad supone romper con un concepto reductivo que la identifica sólo con los procesos de racionalidad instrumental, eficacia productiva e integradora, y unificación por la vía del consumo.

Si bien la racionalidad instrumental, la eficacia productiva, el progreso técnico y la capacidad de respuesta a las aspiraciones de consumo son elementos constitutivos de la modernidad, no garantizan por sí solos la vigencia de los valores como los de derechos humanos, democracia, solidaridad y cohesión social, ni la sustentabilidad y la afirmación de una memoria y proyectos históricos.

Se trata de crear, como esencia y producto del proceso educativo, sujetos capaces de lograr una inserción oportuna en los procesos de cambio productivo, de dialogar activamente en espacios decisorios y de ejercer sus derechos políticos en una democracia participativa.

En definitiva, se trata de una educación con una perspectiva crítica de la modernidad, que sin dejar de reconocer la importancia de la racionalización, busca subordinarla a los valores asociados a las democracias, la tolerancia, la libertad y la diversidad.

A partir de esta consideración, el lograr el acceso universal a los códigos de la modernidad supone para el esfuerzo educativo ser capaz de transmitir el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la sociedad moderna. Esto no es antagónico con la persistencia de la identidad cultural, entendiéndola naturalmente como una realidad dinámica capaz de resignificar endógenamente los cambios, trascendiendo las visiones defensivas que entienden la identidad cultural como una realidad inmodificable que sólo puede proyectarse como eterna repetición de un pasado válido para siempre.

Poner el énfasis en la modernidad o en la ciudadanía deja de ser una opción alternativa para el proceso educativo pues ambas son aspectos complementarios de un mismo movimiento. Como bien lo señaló el innovador economista latinoamericano Fernando Fajnzylber, "no cabe dudas de que existe una tensión entre moderna ciudadanía y competitividad. Pero pretender enfatizar la competitividad a expensas de la moderna ciudadanía es ostensiblemente arcaico, así como privilegiar la moderna ciudadanía haciendo abstracción de la competitividad resulta un poco cándido" (CEPAL, 1992).

- 4. Apoyarse en un alto nivel de consenso político. Una transformación educativa que responda a las expectativas que se han cifrado en la educación como factor determinante de sociedades más justas y prósperas es un proceso de una dimensión tal que requiere para convertirse en realidad de una fortísima voluntad política. No es una tarea que pueda hacerse en el marco de fuertes disensiones y conflictos ni responde a intereses de sólo una parte. La transformación educativa requiere un amplio consenso societal que cristalice en un consenso político.

Los tiempos de transformación educativa son largos tanto por el esfuerzo a realizar como por la espera de sus frutos; por ello, normalmente no coinciden con los tiempos de la contingencia política ni de los calendarios electorales.

Se trata de alcanzar acuerdos nacionales capaces de atravesar cambios de gobierno y las turbulencias del debate político normal. Como bien lo señala Tedesco (1995) en su más reciente libro: "En una sociedad diferenciada y respetuosa de las diferencias, pero también cohesionada a partir del acuerdo sobre ciertas reglas de juego básicas, la concertación acerca de las estrategias educativas permite por un lado superar la concepción según la cual la educación es responsabilidad de un solo sector, y por otro garantizar un nivel adecuado de continuidad que exige la aplicación de estrategias de mediano y largo plazo".

Sin ello, no podrá hacerse realidad, pues requiere de un compromiso financiero fuerte, de una vinculación importante con el mundo empresarial y de una participación muy activa de la comunidad en torno a la escuela. En otro orden de cosas, esos acuerdos tenderán a favorecer la superación de conflictos históricos que marcaron el debate educativo en la sociedad industrial, como la contradicción público-privado que ante los desafíos de hoy ya no tienen sentido. También ayudarán a superar las tendencias conservadoras y rutinarias que muchas veces generan reflejos defensivos en las asociaciones de docentes y una escasa apertura al cambio. Sin duda, en esos reflejos pesan de manera importante los problemas de pérdida de protagonismo de la profesión docente, con su consiguiente desmedro económico y social en muchos países y la caída de sus niveles de profesionalización. Incorporar a los educadores al cambio educacional es parte fundamental del consenso educativo y exige un esfuerzo decisivo por romper todo pacto de mediocridad y por fortalecer la profesión docente aumentando sus responsabilidades y dándole nuevos incentivos, una formación permanente y una evaluación por mérito.

En América Latina desde el comienzo del decenio de 1990 se ha estado impulsando una reflexión sobre muchos de estos elementos (CEPAL/OREALC, 1992). En consecuencia, no se está partiendo de la nada. En un número importante de países se han iniciado procesos de reforma educativa orientados a modificar la situación que hemos descrito, y que abarcan aspectos cuantitativos y cualitativos. En primer lugar, en la gran mayoría de los países de la región, el gasto social y, en particular, el gasto en educación, han aumentado entre 1990 y 1995, en términos reales y como porcentaje tanto del gasto público como del producto interno bruto.5 / En segundo término, y de igual o quizás mayor significación, 6/ en algunos casos se han logrado adelantos significativos en la introducción de sistemas de medición de calidad, reducción de la repitencia, descentralización de la gestión y modificación de programas.

Sin embargo, estos procesos se han enfrentado a diversos obstáculos que han limitado sus logros, obstáculos más políticos que técnicos, y relacionados, entre otras cosas, con la baja receptividad de los profesores al cambio, la resistencia al aumento de la carga tributaria con destinos sociales y a la redistribución del gasto en educación, y los procesos de descentralización administrativa y financiera. El éxito de las reformas educativas y la superación de los problemas mencionados sólo serán posibles si hay un amplio y auténtico acuerdo entre los diversos agentes políticos, económicos y sociales de los países en torno a la prioridad de la educación.

La apuesta educativa a la que nos hemos referido arranca en definitiva de una visión crítica de la modernidad, implica romper con la oposición entre racionalización y subjetividad, y entre tradición y progreso, e implica la búsqueda de sus complementariedades e interacciones procurando conciliar la libertad individual y la racionalización modernizadora con la pertenencia comunitaria.

Alain Touraine (1993) proclama: "Estamos todos embarcados en la modernidad; lo que es necesario saber es si lo hacemos como galeotes o como viajeros con bagajes, proyectos y memorias". La modernidad asume un carácter imperativo: la revolución científico tecnológica, la progresiva globalización de los mercados y las comunicaciones, y la existencia de una competitividad basada cada vez más en la difusión del progreso técnico han terminado por liquidar cualquier sueño (o pesadilla) de autarquía frente a las tendencias globales -hasta Albania ha tendido a "desalbanizarse".

La otra afirmación que subyace en la cita de Touraine es que no hay camino único en la ruta de la modernidad. El proceso puede ser un martirio, ya que nadie es galeote por gusto. Pero aquí interesa sortear el pesimismo y ver cómo puede darse la alternativa afirmativa, a saber, la de transitar por el camino con "bagajes, proyectos y memorias", con protagonismo y con identidad. Los procesos en curso a escala global y en nuestra región suponen a la vez promesas y grandes peligros para nuestras sociedades: ni las unas ni las otras son fatales en el diseño del futuro. Esto dependerá en definitiva de nuestra capacidad de influir sobre las "fuerzas de las cosas" y generar sociedades capaces de expandir la libertad y los proyectos de todos y cada uno.

Bibliografía

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Notas:

1/ Véase Fukuyama, 1989 y 1992.

2/ Véanse Naisbitt y Aburdene, 1990; Toffler, 1990, y Gates, 1995.

3/ Véanse Kennedy, 1993; Huntington, 1990; Gallo, 1990; Minc, 1993, y Ruffin, 1993.

4/ El aporte conceptual más importante al respecto lo hace Rifkin (1995). En términos empíricos cabe señalar que la OCDE estimaba el desempleo estructural (entendido como un desequilibrio fundamental entre la oferta y la demanda de empleo) en 7% a 10% de la población económicamente activa de la Unión Europea y Canadá, lo que representaba una parte significativa del total del desempleo (OCDE, 1994).

5/ Véase CEPAL, 1997, especialmente pp. 93 a 122, Cuadro V.6. De 15 países examinados, el gasto en educación por estudiante, medido en dólares constantes, creció en 12 casos, y sólo disminuyó en tres en el período 1990-1991 y 1994-1995. En la mayoría de los países que registraron crecimiento, éste ha sido considerable: de 25% a 50%-

6/ Numerosos estudios muestran que el aumento de recursos destinados a la educación no conducirá necesariamente a mejoras en la calidad de la educación. También sería plausible, en aras de la igualdad de oportunidades, otorgar en la asignación de los recursos públicos mayor ponderación a la educación básica frente a la educación superior.