REVISTA DE LA CEPAL - NUMERO EXTRAORDINARIO

CEPAL CINCUENTA AÑOS
REFLEXIONES SOBRE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Para solicitar un ejemplar de este Número Extraordinario favor contactar publications@eclac.cl
haciendo referencia al código (LC/G.2037-P), Octubre 1998

VII. A guisa de conclusión: los años noventa y la agenda de la "transformación productiva con equidad"

1. El contexto histórico

Los sucesos de los años noventa están frescos en la memoria del lector y huelgan mayores descripciones. Como se sabe, el período entre 1985 y 1990 fue de un alivio creciente para los dos países latinoamericanos que habían enfrentado la mayor crisis de comienzos de la década, Chile y México, pero la gran mayoría de los países de la región sólo saldría de la crisis con la renegociación de la deuda realizada a través del Plan Brady, en 1989-1990 y, sobre todo, con el nuevo contexto de financiamiento internacional que siguió a la reducción radical de los tipos de interés a partir de 1991. Los países de la región volvieron a recibir en los años noventa grandes corrientes de capital extranjero, cambiando radicalmente el estrangulamiento externo previo.

En el ámbito del desempeño y de la política económica cabe destacar dos procesos más o menos generalizados en el período reciente. Primero, hubo una moderada recuperación económica acompañada de una estabilización importante de los precios. El PlB se elevó 3.5% en promedio entre 1990 y 1997, pero el proceso de crecimiento dejó que desear en cuanto a la recuperación de las tasas de inversión, sobre todo en tém-iinos corrientes. La estabilización se acompañó casi siempre favorablemente del control del déficit fiscal y de la cautela en el manejo del crédito, y se acompañó casi siempre desfavorablemente de la ampliación del déficit en cuenta corriente del balance de pagos, resultante en gran medida de la apreciación generalizada del tipo de cambio. Esta última obedeció a la presión de la abundante entrada de financiamiento externo, utilizado por buena parte de los países de la región como elemento importante del control inflacionario -y fortalecido por la afluencia considerable de capital extranjero directo, en parte dirigido a la privatización. Con esto, el problema de la vulnerabilidad externa seguiría en la región tan presente como siempre, amenazando desestabilizar la macroeconomía. Las crisis mexicana y argentina de 1994-1995 confirmaron las preocupaciones por el problema y la crisis asiática de 1997-1998 las reforzó.

Por otra parte, se viene dando un rápido proceso de reformas, que incluye la apertura comercial y financiera, la privatización y la flexibilización laboral. Los efectos de esas reformas sobre el desempeño de las economías se están evaluando gradualmente. En todo caso, configuran un nuevo modelo de comportamiento de los agentes productivos y de relación entre ellos y el Estado.

La implantación de las reformas suscita entusiasmo y aprensiones que se expresan en un acalorado debate ideológico con frecuencia polarizado. Por un lado. están los gobiernos que introducen las reformas, apoyados en forma casi unánime por el empresariado financiero, la prensa local y mundial y los organismos internacionales, y que utilizan a menudo un lenguaje liberalizante extremo; por otro, con menor poder de influencia, están algunas fracciones opuestas que están en total desacuerdo con las reformas, dudan de su eficacia económica y social que debilitan a menudo su argumentación al no considerar a priori las virtudes potenciales de un proceso de reforma selectivo y bien aplicado.

La CEPAL de los años noventa logró tomar posición con aran habilidad entre los dos extremos. No se opuso a la marea de las reformas, al contrario, en teoría tendió a apoyarlas, pero subordinó su apreciación al criterio de la existencia de una "estrategia reformista" que pudiera maximizar sus beneficios y minimizar sus deficiencias a mediano y largo plazo.

El "neoestructuralismo" cepalino recupera la agenda de análisis y de políticas de desarrollo, adaptándola a los nuevos tiempos de apertura y globalización.

2. El progreso técnico con mejorías distributivas, y los peligros que encierra la globalización financiera

La década de 1990 se inició con el enunciado por parte de la CEPAL de la propuesta de transformación productiva con equidad, ya en el período de sesiones de abril de 1990 (CEPAL, 1990), cuyo autor principal fue Fernando Fajnzylber. Este convenció a Gert Rosenthal, Secretario Ejecutivo entre 1988 y 1998, de que a la CEPAL le convenía tomar posición frente al proceso de reformas -pues todo parecía indicar que éste se propagaría por la región. Proponía un mensaje respecto a una nueva forma de actuación del Estado, diferente del que prevaleció en el pasado, pero no por esto incapaz de influir significativamente en el destino de los países.

El documento inaugural del período asienta la estrategia cepalina en la conquista de una mayor competitividad internacional "auténtica", basada en la incorporación deliberada y sistemática del progreso técnico al proceso productivo. 27/ Se destaca el carácter sistémico de la competitividad, que incluye toda una red de vinculaciones entre los agentes productivos y la infraestructura física y educacional. Se subraya la formación de recursos humanos como fórmula decisiva para la transformación productiva a largo plazo, junto con políticas tecnológicas activas que permitan la superación tecnológica. La industria permanece como eje de la transformación productiva, pero se destacan sus articulaciones con la actividad primaria y de servicios. Así mismo, se pone de relieve la importancia de proveer un ambiente macroeconómico saludable.

Se propone modificar el estilo de intervención estatal, sin que esto signifique aumentar o disminuir el papel del Estado, sino "aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema económico en su conjunto" (CEPAL, 1990, p. 78). Además, se propone una mayor apertura de la economía, gradual y selectiva, como medio de introducir el progreso técnico y el aumento de la productividad. La propuesta contiene importantes acotaciones. La apertura debe hacer posible simultáneamente la expansión de las importaciones y de las exportaciones, lo que implica graduar la apertura en función de la disponibilidad de divisas y armonizar la política cambiaría con las políticas de protección arancelaria y de promoción de exportaciones, de modo de crear una neutralidad de incentivos entre la producción para el mercado interno y para la exportación.

No cabe duda que la dimensión del tratamiento analítico más difícil de la tesis de la transformación productiva con equidad son las relaciones entre crecimiento, empleo y equidad, un tema que sigue siendo un desafío permanente para la CEPAL. Hasta ahora, la incursión más elaborada sobre el tema se halla en el documento Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado (CEPAL, 1992), coordinado por Joseph Ramos, en el que se procura identificar la existencia de complementariedades entre el crecimiento con un gran componente de progreso técnico y la equidad. Sin embargo, durante los años noventa la existencia de altos niveles de subempleo y las pruebas sobre los efectos perversos que el progreso técnico tiene sobre el volumen del empleo formal y sobre las desigualdades salariales constituyen elementos generadores de genuinos temores y perplejidades. Este es seguramente un campo en que la CEPAL tiene aún mucho que aportar. Si bien se reconoce que para alcanzar la meta de la equidad a través del aumento simultáneo de la productividad y los salarios es necesario acelerar mucho más el crecimiento actual, 28 / el estado actual del discurso deja mucho que desear.

En realidad son muchos los trabajos realizados en el ámbito de la transformación productiva con equidad. Entre ellos se encuentra una incursión importante en el tema educacional, en la que Fernando Fajnzylber coordinó un equipo de especialistas de la CEPAL yde la UNESCO (CEPAL, UNESCO, 1992), un estudio sobre la dinámica demográfica y sus relaciones con la transformación productiva con equidad, Población, equidad y transformación productiva (CEPAL, 1993a), coordinado por Reynaldo Bajraj, y un estudio comprensivo sobre la cuestión fiscal coordinado por Juan Carlos Lerda (CEPAL, 1998a). Tal vez lo que tuvo mayor repercusión fue el documento sobre "El regionalismo abierto", coordinado por Gert Rosenthal y Juan Alberto Fuentes (CEPAL, 1994a). El estudio hace la defensa del intenso proceso de integración regional en curso en América Latina, acentuando las virtudes de la simultaneidad entre la apertura comercial de América Latina al resto del mundo y la intensificación del comercio intrarregional a través de los esquemas de integración vigentes.

La tercera parte del documento América Latina y el Caribe: políticas para mejorar la inserción en la economía mundial (CEPAL, 1995a), divulgado en marzo de 1994, contiene una visión premonitoria de los procesos que llevaron a la crisis mexicana de 1994 y a la crisis asiática de 1998. Fue coordinado por Ricardo Ffrench-Davis, economista que trajo a la CEPAL su exitosa experiencia vivida en el Banco Central de Chile sobre la formulación de controles de las corrientes de capital de corto plazo. En la época de su publicación, el documento se enfrentaba con la ortodoxia liberalizante, que se mantuvo relativamente hegemónico, incluso después del desastre mexicano. El trauma de la crisis asiática rompió finalmente esa hegemonía y acercó la opinión especializada internacional a las recomendaciones que la CEPAL venía haciendo desde entonces.

El estudio no se limita a formular advertencias en cuanto a la volatilidad de los capitales conforme a la tradición cepalina. El capítulo XI, elaborado con el concurso de Andras Uthoff y Daniel Titelman, advierte sobre los potenciales efectos perversos de las entradas de capital que no van seguidas del aumento correspondiente de la inversión productiva y de la competitividad para exportar. En particular, destaca el peligro que representa recurrir a la entrada de capitales como elemento para estabilizar los precios, cuando esto lleva a apreciaciones cambiarias incompatibles con el desempeño de la balanza comercial, necesario para el equilibrio de las cuentas externas a mediano y largo plazo. Y en el capítulo XII, elaborado por Gunter Held, las advertencias apuntan a la necesidad de implantar políticas de regulación bancaria prudencial, sobre todo en etapas de liberalización financiera.

3. Comentarios finales

Caben en conclusión dos comentarios sobre la producción cepalina reciente.

Primero, la reflexión de los años noventa conserva aún mucho de su referencia original. En los años noventa, las cuestiones del progreso técnico y de la distribución del ingreso en las condiciones latinoamericanas se recuperarían como ejes centrales del pensamiento cepalino, después del interregno de la crisis de los años ochenta. El análisis vuelve a centrarse en las tendencias de las estructuras productivas y distributivas, en una versión actualizada del programa de investigación del ciclo 1949-1980.

Se busca entender las exigencias que impone el nuevo modelo de inserción internacional en términos de modernización de los desgastados aparatos productivos y en términos de una reestructuración de la especialización inadecuada de las economías de la región orientadas a la construcción de "competitividades sistémicas". El contexto es nuevo, pero las preocupaciones estructuralistas por la vulnerabilidad externa siguen vigentes.

También fonna parte del discurso de la CEPAL el diagnóstico de la solidaridad o el antagonismo que ese nuevo modelo de inserción tiene en sus relaciones económicas y sociales. En principio, las relaciones entre, por un lado, progreso técnico y reestructuración productiva y, por otro, empleo y distribución del ingreso,configuran la misma agenda de investigación de cincuenta años atrás. El contexto es nuevo, pero reaparecen los análisis de las preocupaciones estructuralistas tradicionales por el subempleo y la insuficiencia de un crecimiento sustentable. No obstante, cabe recordar que la intención expresada por el planteamiento de la transformación productiva con equidad no se refleja aún en avances suficientes de la reflexión cepalina sobre el tema de la equidad.

Segundo, hay una analogía histórica interesante entre lo que pasaba en los tiempos de los estudios iniciales de la CEPAL y lo que ocurre hoy. Los cepalinos de los años cincuenta estudiaban las transformaciones económicas y sociales que ocurrían durante las primeras etapas de cambio del patrón de acumulación en la región, del modelo primario exportador al urbano industrial. Desde este ángulo, derivaban un programa de políticas, incluso por la vía de la intervención directa del Estado, para corregir los problemas estructurales de una "periferia" subdesarrollada, que el mercado no tendría cómo hacer de manera espontánea.

El programa de investigación cepalina de los años noventa se centra en las transformaciones provocadas por otro cambio del modelo de acumulación en la región, a saber, el que se da por la reorientación de los marcos reguladores, mediante la liberalización de los mercados y la reforma del Estado, especialmente mediante las privatizaciones. Este programa parte del reconocimiento de que las reformas liberalizantes pueden ser buenas o malas para el proceso de crecimiento; todo depende de su contenido y de la forma en que se apliquen. La investigación cepalina actual exige reconocer que en América Latina todavía se justifica un conjunto de políticas públicas de apoyo al desarrollo, en función de las peculiaridades de las estructuras productivas, de la organización de los mercados y, no menos importante, de la configuración de las sociedades en los países de la región.

En ese ámbito de las políticas públicas, hay todavía mucho campo para que la CEPAL perfeccione sus aportes. La agenda de reflexión seguida a partir de la publicación del documento sobre transformación productiva con equidad en 1990 tuvo una orientación esencialmente "normativa", y hay que buscar un mayor conocimiento de los procesos de transformación en curso a fin de respaldar en forma adecuada esas políticas. En cierta forma, la orientación adoptada representó un uso limitado del principal activo intelectual cepalino, que es el método histórico estructuralista. El laboratorio de experiencias innovadoras en que se transformó América Latina a partir de las reformas generalizadas de los años noventa, junto con el nuevo escenario mundial, ofrece un campo fértil para realizar trabajos de investigación con ese enfoque metodológico. La CEPAL se encuentra preparada, como ninguna otra institución, para identificar y analizar las complejidades de las economías y sociedades latinoamericanas en este cambio de milenio. Cabe aprovechar, una vez más, al máximo la oportunidad histórica.
(Traducido del portugués)

Indice del Artículo